黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。”其中，“幼有所育”和“學有所教”，涉及兒童早期發展和教育相互銜接的領域，直接關系廣大人民群眾切身利益，是我國民生保障制度建設領域具有基礎性的環節。

　　國外兒童早期發展和教育領域的服務定位及政府功能

　　現代社會中的兒童早期發展和教育，從供需關系的多層次、多樣化來看，可視作廣義的服務。長期以來，世界銀行按公共服務與非公共服務“兩分法”來考慮政府功能，如對公共服務，政府可交替使用直接提供(借助公營機構)、付費(包括購買等)、監管等工具;對非公共服務，由市場機制運作，政府依法監管。實際上，各國服務及相關政策格局，從純公益、慈善性服務，到準公益、非營利服務，再到微利、純營利性服務，已形成一個譜系。不同國家的服務供給方式各具特色，不少國家公共服務相關政策導向也不夠穩定。

　　關于兒童早期發展，包括保育、營養、健康、安全、早期兒童教育等環節。聯合國教科文組織2011年版《國際教育標準分類》提示，早期兒童教育用以支持兒童認知、體格、社交和情感的早期發展，從培養語言交流為重點的表達能力，練習協調能力和運動技能，到相對系統的學前教育，開發融入學校和社會必需的技能，為兒童進入初等教育做準備。有研究表明，處于不利環境的兒童如果錯過早期發展的關鍵階段，此后彌補成本必然成倍增大。因此，在兒童早期發展領域，許多發達國家強調政府提供或支持的公共服務，但并不是都納入義務教育。

　　關于教育，《國際教育標準分類》認為，正規教育是指“通過公共組織和被認可私人團體進行的制度化、有目的、有計劃的教育，其總和構成一個國家的正規教育系統”，其中，最具公共服務屬性的是義務教育制度，即國家依法統一實施、所有適齡兒童少年必須接受的特定年限的正規教育，前提是在其強制性、免費性、普惠性(無歧視性)三要素上達成社會共識，政府必須做好負起法定責任的準備。目前，已有近200個國家和地區立法實施不同年限的義務教育。同時，各國政府和社會慈善機構還在為殘疾兒童少年提供特殊教育服務，在幫扶資助貧困家庭學生上發揮主要作用，這些均被視作公共教育服務制度范疇。

　　兒童早期發展和后續教育是相互包容遞進的過程，對這一領域服務屬性的定位，完全出于各國法律政策的自行選擇。有些國家把社會組織和企業引入公共服務領域，政府不再是公共服務的唯一提供者，政府在購買公共服務時可不細分服務提供者，即使營利性機構參與提供公共服務，仍可獲得財政補貼或其他政策優惠措施。以上經驗做法，對界定幼有所育、學有所教相關國家基本公共服務制度體系的邊界，具有一定參考意義。

　　我國基本公共教育服務領域相關政策定位與實踐進展

　　改革開放以來特別是建立社會主義市場經濟體制以來，我國服務領域的定位基本沿用國際組織的“兩分法”。世紀之交，面對有些地區公共服務因政府包辦而缺乏活力效率的問題，有些地方政府簡單移用經濟體制改革模式，未經合法性論證，就將部分公辦學校或醫院轉賣或移送給民間社會組織或民營企業，而對其提供的服務又放松規范和監管，致使社會滿意度下降。隨著21世紀以來法治政府和服務型政府建設，我國逐漸確定了服務屬性的“三分法”，即把服務分為公共服務與非公共服務，公共服務再分為基本公共服務與非基本公共服務兩類。相應地，對基本公共服務財政全額保障，免費或基本免費提供;對非基本公共服務財政資助、補貼或購買，個人分擔成本，限制收費水平，鼓勵社會力量和民間資本參與;對非公共服務允許民間資本自主定價，選擇營利運作方式。

　　2007年，黨的十七大報告最先在黨的代表大會報告中確認基本公共服務均等化概念。歷次國民經濟和社會發展五年規劃顯示，以“十一五”規劃綱要(2006—2010年)提出基本公共服務均等化為起點，“十二五”規劃綱要(2011—2015年)提出非基本公共服務改革方向。多年來，我國監管基本公共服務、非基本公共服務、非公共服務的法律法規逐步健全，尤其在教育領域，我國已走在多數發展中國家和部分發達國家前面。

　　2012年黨的十八大報告重申基本公共服務均等化，并要求努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。此后，以習近平同志為核心的黨中央對基本公共服務作出更為精準定位。2013年黨的十八屆三中全會文件圍繞推進城鄉基本公共服務均等化作出新部署。2015年黨的十八屆五中全會文件要求增加公共服務供給、創新公共服務提供方式。“十三五”規劃綱要(2016—2020年)專列包括公共教育在內的八項基本公共服務項目清單。2017年黨的十九大報告首次提出到2035年“基本公共服務均等化基本實現”的總體目標。2018年黨的十九屆三中全會文件提出，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一，并首次強調推進非基本公共服務市場化改革。

　　綜觀黨的十八大以來基本公共服務相關政策進展和實效，以習近平同志為核心的黨中央領導全黨全國人民，勝利完成“十二五”規劃，順利實施“十三五”規劃，一大批惠民舉措落地實施，人民生活不斷改善，全國城鄉全面普及了九年義務教育，貧困地區學生營養改善計劃順利實施，學生資助體系基本覆蓋從學前到研究生各個階段，特殊教育有了長足進步，各級各類教育事業取得新的顯著成就。預計2020年我國“基本公共服務均等化水平穩步提高”的目標可望如期實現。

　　根據《決定》的新部署，健全包括幼有所育、學有所教在內的國家基本公共服務制度體系，將以注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設為牽引，促進公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，扎實推進基本公共服務均等化，不斷筑牢保障群眾基本生活的制度基礎，讓全體人民有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感。

　　新時代健全國家基本公共教育服務制度體系的重點

　　習近平總書記深刻指出，教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。健全與幼有所育、學有所教相關的國家基本公共服務制度體系，是中國特色社會主義進入新時代切實保障教育公平的重大戰略舉措。按照《決定》的新部署，并結合近年來國家層面政策的演進，健全這一系列制度體系的重點有以下三個方面。

　　第一，健全國家基本公共教育服務制度體系，需要著重補齊兒童早期發展的短板。我國兒童早期發展分為0—3歲和3—6歲兩大階段，其中，發展0—3歲嬰幼兒早期教育，需要與同一階段多元多樣、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系建設相銜接，以幼兒園和婦幼保健機構為依托，形成面向社區、指導家長的公益性嬰幼兒早期教育服務模式，分類探索試點農村兒童早期發展相關基本公共服務制度。對3—6歲兒童，需要持續擴大普惠性學前教育服務資源。按群體劃分，重點資助家庭經濟困難兒童(含建檔立卡家庭兒童、低保家庭兒童、特困救助供養兒童等)、孤兒和殘疾兒童。按地域劃分，重點在中西部農村地區推展“一村一園”策略，配合國家脫貧攻堅后續政策行動，使“全程干預、全面保障”的0—6歲兒童早期發展體系建設緊緊鎖定在集中連片特殊困難地區。

　　第二，健全國家基本公共教育服務制度體系，重中之重是推動義務教育從均衡發展邁向城鄉一體化。我國義務教育已依法全面納入公共財政保障制度體系，從黨的十九大到十九屆四中全會接續部署推動城鄉義務教育一體化發展，就是在均衡發展基礎上的更高要求。為此，需要強化省級政府統籌規劃，把義務教育事業納入經濟社會發展規劃，與鄉村振興戰略和城鎮化進程融為一體，基本消除城鄉二元結構壁壘，加快推進縣域內城鄉一體的學校標準化建設，辦好每所公辦學校尤其是農村公辦學校，實現城鄉校長教師交流輪崗制度化與常態化，進而在有條件的市域內推動均衡發展，推進進城務工人員隨遷子女入學待遇同城化，實現常住人口基本公共教育服務全覆蓋，努力讓每個學齡兒童少年都能享有公平而有質量的義務教育。

　　第三，健全國家基本公共教育服務制度體系，必須更好適應殘疾青少年兒童和家庭經濟困難學生的特定需求。面向殘疾人的特殊教育制度是國家基本公共服務制度體系的重要組成部分，政府依法作為實施特殊教育主體，將按國家法規和政策規劃的要求，確保2020年基本實現市(地)和30萬人口以上、殘疾兒童少年較多的縣(市)都有一所特殊教育學校。各級各類學校將積極創造條件接收殘疾人入學，推進適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進融合教育，促進醫教結合，確保到2030年全國殘疾兒童少年享有從義務教育到高中階段教育的12年免費教育。此外，全面健全學生資助體系，是持續阻斷貧困代際傳遞的關鍵舉措，在《決定》就堅決打贏脫貧攻堅戰、鞏固脫貧攻堅成果作出新部署后，教育領域需要面向所有家庭經濟困難學生，完善精準資助體系，確保在各個學段應助盡助，進一步夯實民生保障制度的基石。

　　健全與幼有所育、學有所教相關的國家基本公共服務制度體系，是《決定》深入貫徹黨的十九大精神作出的新部署。當前，在各級黨委政府依法擔負健全基本公共教育服務制度體系、促進教育公平的主責的同時，學校和社會各界將全力支持、積極參與健全國家基本公共教育服務制度的過程，共同努力提高教育治理體系和治理能力現代化水平，為構建服務全民終身學習的教育體系打下更為堅實的制度基礎。

　　(作者系國家教育咨詢委員會秘書長、教育部教育發展研究中心原主任)